การอุดหนุนที่ผิดกฎหมายจำนวนมหาศาลต่ออุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์ของสหรัฐฯ ก่อให้เกิดการบิดเบือนตลาด PV ทั่วโลก

ผลิตภัณฑ์โซลาร์เซลล์ (PV) มีความสำคัญต่อการปรับโครงสร้างพลังงานและการเปลี่ยนแปลงอุตสาหกรรมสีเขียว ปัจจุบัน สหรัฐฯ ได้สร้างกำแพงกีดกันทางการค้าสูงโดยกำหนดข้อจำกัดทางการค้าหลายประการและเพิ่มอุปสรรคด้านภาษีศุลกากรสำหรับผลิตภัณฑ์ PV ที่นำเข้าอย่างต่อเนื่อง ในทางกลับกัน สหรัฐฯ ได้ดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมที่ผูกขาดและเลือกปฏิบัติผ่านกฎหมาย เช่น พระราชบัญญัติลดเงินเฟ้อ (IRA) และพระราชบัญญัติการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและการจ้างงาน (IIJA) และอุดหนุนอุตสาหกรรม PV ของตนเองในระดับใหญ่ ซึ่งละเมิดกฎการค้าพหุภาคีและบิดเบือนการดำเนินงานในตลาดของห่วงโซ่อุปทานระดับโลกของอุตสาหกรรม PV อย่างรุนแรง และขัดขวางความร่วมมือระหว่างประเทศในด้านต่างๆ เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

I. พระราชบัญญัติลดอัตราเงินเฟ้อของสหรัฐฯ จัดให้มีเงินอุดหนุนที่ไม่เคยมีมาก่อนสำหรับการผลิตและติดตั้ง PV

พระราชบัญญัติลดอัตราเงินเฟ้อ ซึ่งนำเสนอในปี 2565 เสนอเงินอุดหนุนมูลค่า 369,000 ล้านดอลลาร์ ซึ่งไม่เคยมีมาก่อน เพื่อสนับสนุนการลงทุนและการผลิตในภาคพลังงานสะอาด รวมถึงผลิตภัณฑ์โฟโตวอลตาอิคส์ในประเทศ โดยมีเป้าหมายเพื่อสร้างห่วงโซ่อุตสาหกรรม PV ขึ้นมาใหม่

ในแง่ของการผลิต PV รัฐบาลกลางของสหรัฐอเมริกาให้เครดิตภาษีแก่บริษัท PV ตามมูลค่าการลงทุนหรือคุณลักษณะของผลิตภัณฑ์ ซึ่งมีมูลค่า 10,000 ล้านดอลลาร์ ครอบคลุมโครงการในภาคการผลิตพลังงานสะอาด รวมถึง PV โดยมีอัตราเครดิตสูงถึง 30% ของการลงทุน วัตถุดิบ เซลล์ โมดูล และผลิตภัณฑ์เสริมของพลังงานแสงอาทิตย์ทั้งหมดมีสิทธิ์ได้รับเครดิตภาษี โดยมีมาตรฐานเฉพาะที่ระบุไว้ในตารางที่ 1

บริษัท PV ของอเมริกาได้รับประโยชน์จากเงินอุดหนุนของรัฐบาลจำนวนมาก จึงสามารถขยายการผลิตในประเทศได้อย่างต่อเนื่องในขณะที่ต้องเผชิญกับการสูญเสียรายได้ ยกตัวอย่างเช่น First Solar ตามรายงานทางการเงินประจำปี 2023 บริษัทมีกำไรสุทธิ 830.777 ล้านดอลลาร์ โดยประมาณ 659.745 ล้านดอลลาร์ถูกระบุว่าเป็นเงินอุดหนุนจากรัฐบาลที่รับได้ คิดเป็น 79.39% ของกำไร ส่วนรายได้นี้ไม่มีในปี 2021 และ 2022 ในไตรมาสแรกของปี 2024 บริษัทได้รายงานกำไรสุทธิ 236.616 ล้านดอลลาร์ โดยเงินอุดหนุนจากรัฐบาลมีมูลค่า 281.889 ล้านดอลลาร์ หากไม่มีเงินอุดหนุน First Solar จะขาดทุนสุทธิ 45.27 ล้านดอลลาร์ในช่วงเวลาดังกล่าว การพลิกกลับครั้งสำคัญนี้เกิดจากเงินอุดหนุนจากรัฐบาลและเครดิตภาษีจำนวนมหาศาล ในขณะเดียวกัน บริษัทได้ประกาศแผนการขยายโรงงานผลิตโมดูล PV ในโอไฮโอ และสร้างโรงงานใหม่ในอลาบามาและหลุยเซียนาด้วยการลงทุน 2.4 พันล้านดอลลาร์ โดยมีเป้าหมายที่จะเพิ่มกำลังการผลิตเป็นสี่เท่าจากปัจจุบัน

นอกจากผู้ผลิตโมดูลแล้ว บริษัทผู้ผลิตวัตถุดิบและอุปกรณ์เสริมในอุตสาหกรรมยังได้รับเงินอุดหนุนมากมายอีกด้วย ตามข้อมูลของกระทรวงพลังงานของสหรัฐฯ กรมสรรพากรได้จัดสรรเครดิตภาษีประมาณ 4 พันล้านดอลลาร์สำหรับโครงการมากกว่า 100 โครงการที่พัฒนาขึ้นใน 35 รัฐ ในบรรดาโครงการ PV ที่เปิดเผยโดยสมัครใจ ได้แก่ Highland Materials ซึ่งได้รับเงิน 255.6 ล้านดอลลาร์สำหรับการผลิตโพลีซิลิคอนเกรดพลังงานแสงอาทิตย์ในรัฐเทนเนสซี และ SolarCycle ซึ่งได้รับเงิน 64 ล้านดอลลาร์สำหรับการผลิตกระจกพลังงานแสงอาทิตย์ในรัฐจอร์เจีย

นอกจากนี้ เพื่อสนับสนุนการดำเนินการตามนโยบายเครดิตภาษีการผลิตภายใต้ IRA สำนักงานโครงการสินเชื่อของกระทรวงพลังงานสหรัฐฯ ได้ให้การค้ำประกันสินเชื่อมูลค่า 1.45 พันล้านดอลลาร์แก่ Qcells ผู้ผลิตเซลล์แสงอาทิตย์ซิลิคอนผลึกในประเทศ ซึ่งสนับสนุนโครงการห่วงโซ่อุตสาหกรรม PV ในเมืองคาร์เตอร์สวิลล์ รัฐจอร์เจีย เมื่อโครงการแล้วเสร็จ โครงการนี้จะผลิตแท่งซิลิคอน เวเฟอร์ เซลล์ และโมดูล PV สำเร็จรูป ทำให้เป็นโรงงานผลิตแท่งซิลิคอนและเวเฟอร์ที่ใหญ่ที่สุดในประเทศ ซึ่งช่วยแก้ไขช่องว่างสำคัญในห่วงโซ่อุปทาน PV ในประเทศ

ii. สำหรับการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์ พระราชบัญญัติลดอัตราเงินเฟ้อได้กำหนดเครดิตภาษีหลักสี่ประเภทสำหรับโครงการในประเทศ ดังแสดงในตารางที่ 2 โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สำหรับนโยบายเงินอุดหนุนทั้งสี่ประเภทนี้ โครงการที่ตรงตามข้อกำหนดในเนื้อหาภายในประเทศจะได้รับเครดิตภาษีเพิ่มเติม เนื้อหาภายในประเทศหมายถึงการใช้เหล็ก เหล็กกล้า หรือสินค้าสำเร็จรูปที่ขุด ผลิต หรือผลิตขึ้นในสหรัฐอเมริกาในสัดส่วนที่กำหนด ซึ่งอาจละเมิดหลักการปฏิบัติต่อชาติขององค์การการค้าโลก

iii. สำหรับการใช้งาน PV สำหรับที่อยู่อาศัย เมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2023 ฝ่ายบริหารของไบเดนได้ประกาศโครงการ Solar for All ซึ่งเป็นส่วนประกอบสำคัญของกองทุนลดก๊าซเรือนกระจกมูลค่า 27,000 ล้านดอลลาร์ภายใต้ IRA โครงการนี้จัดสรรเงิน 7,000 ล้านดอลลาร์สำหรับโครงการโซลาร์เซลล์แบบกระจายบนหลังคาที่อยู่อาศัยและชุมชน ซึ่งช่วยลดต้นทุนการติดตั้งและใช้งาน PV

II. สหรัฐอเมริกาให้เงินช่วยเหลือและเงินอุดหนุนจำนวนมากสำหรับการวิจัยและพัฒนาเทคโนโลยีโฟโตวอลตาอิค

สำนักงานเทคโนโลยีพลังงานแสงอาทิตย์ (SETO) ของกระทรวงพลังงานสหรัฐอเมริกา จัดตั้งโปรแกรมเงินทุนประจำปีเพื่อให้การสนับสนุนโดยตรงสำหรับการวิจัยและพัฒนาพลังงานแสงอาทิตย์ และโครงการสาธิต ซึ่งได้รับเงินทุนจากกระทรวงพลังงานและ IIJA เมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2024 กระทรวงพลังงานได้ประกาศการลงทุนมูลค่า 71 ล้านดอลลาร์ ซึ่งรวมถึง 16 ล้านดอลลาร์จาก IIJA เพื่อระดมทุนให้กับโครงการ Silicon Solar Manufacturing and Dual-Use Photovoltaics Incubator Program (27 ล้านดอลลาร์) และโครงการ Advancing US Thin-Film Solar Photovoltaics Funding Program (44 ล้านดอลลาร์) โดยมีเป้าหมายเพื่อปิดช่องว่างในความสามารถในการผลิตห่วงโซ่อุปทานพลังงานแสงอาทิตย์

i. เงินทุนสำหรับโครงการวิจัยและพัฒนาและสาธิตระบบ PV

ตามข้อมูลของ SETO ของกระทรวงพลังงานสหรัฐอเมริกา ตั้งแต่ปี 2022 เป็นต้นมา มีการดำเนินโครงการระดมทุนสำหรับการวิจัยและพัฒนาแผงโซลาร์เซลล์และการสาธิตจำนวน 19 โครงการ คิดเป็นมูลค่ารวม 615.6 ล้านดอลลาร์ โดยมีรายละเอียดแสดงอยู่ในตารางที่ 3

ii. การผลิตโซลาร์เซลล์ซิลิคอนและตู้ฟักไข่แบบโฟโตวอลตาอิคส์แบบใช้งานสองแบบ

โครงการบ่มเพาะธุรกิจการผลิตโซลาร์เซลล์ซิลิคอนและการผลิตไฟฟ้าโซลาร์เซลล์แบบใช้งานคู่ (อันดับที่ 3 ในตารางที่ 3) จัดสรรเงิน 27 ล้านดอลลาร์เพื่อสนับสนุนการพัฒนาเทคโนโลยีโซลาร์เซลล์รุ่นต่อไป เมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2024 SETO ได้ประกาศโครงการที่ได้รับการคัดเลือก 10 โครงการตามที่ระบุไว้ในตารางที่ 4:

iii. การส่งเสริมโครงการระดมทุนการผลิตไฟฟ้าโซลาร์เซลล์แบบฟิล์มบางของสหรัฐฯ

โครงการระดมทุนสำหรับเซลล์แสงอาทิตย์แบบฟิล์มบางของสหรัฐฯ (อันดับที่ 4 ในตารางที่ 3) ได้จัดสรรเงิน 44 ล้านดอลลาร์สำหรับโครงการวิจัย พัฒนา และสาธิตเทคโนโลยีเซลล์แสงอาทิตย์แบบฟิล์มบางหลัก 2 โครงการในพื้นที่ สำนักงานเทคโนโลยีพลังงานแสงอาทิตย์ของกระทรวงพลังงานสหรัฐฯ ประกาศผลการระดมทุนเมื่อวันที่ 16 พฤษภาคม 2024 ดูรายละเอียดได้ในตารางที่ 5

III.เงินอุดหนุนท้องถิ่นจำนวนมากสำหรับอุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์ของสหรัฐอเมริกา

รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นในสหรัฐอเมริกายังได้เปิดตัวนโยบายอุดหนุนมากมายสำหรับอุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์ ฐานข้อมูล DSIRE บันทึกแรงจูงใจทางการเงินระดับรัฐ 419 รายการสำหรับอุตสาหกรรมและความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี รวมถึงโปรแกรมส่วนลด (87) โปรแกรมเงินกู้ (76) แรงจูงใจภาษีทรัพย์สิน (72) โปรแกรมการเงิน PACE (35) แรงจูงใจภาษีการขาย (34) และโปรแกรมให้ทุน (29) จากทั้งหมดนี้ โคโลราโดมีนโยบายจูงใจทางการเงินมากที่สุด โดยมี 26 รายการ รองลงมาคือเท็กซัส ซึ่งมี 25 รายการ และแคลิฟอร์เนีย ซึ่งมี 18 รายการ

ในรัฐโคโลราโด โปรแกรม City of Aspen Rebate Program เสนอแรงจูงใจสำหรับการติดตั้งโซลาร์เซลล์ PV ในเชิงพาณิชย์และที่อยู่อาศัย ส่วนลดอยู่ที่ 200 ดอลลาร์ต่อกิโลวัตต์สำหรับ 6 กิโลวัตต์แรกและ 100 ดอลลาร์ต่อกิโลวัตต์หลังจากนั้น โดยสูงสุดอยู่ที่ 3,400 ดอลลาร์หรือ 25 กิโลวัตต์ โปรแกรม Roaring Fork Valley Energy Smart Colorado Energy Efficiency Rebate Program มอบส่วนลด 25% ของต้นทุนโครงการสำหรับระบบโซลาร์เซลล์ PV สูงสุด 2,500 ดอลลาร์

ในแง่ของการจัดหาเงินทุนที่เอื้ออำนวย รัฐโคโลราโดได้นำโปรแกรม Property Assessed Clean Energy (PACE) มาใช้ทั่วทั้งรัฐ ซึ่งอนุญาตให้เจ้าของทรัพย์สินเชิงพาณิชย์จัดหาเงินทุน 100% ของต้นทุนล่วงหน้าสำหรับโครงการประสิทธิภาพพลังงานและพลังงานหมุนเวียน โดยมีเงื่อนไขการจัดหาเงินทุนสูงสุด 20 ปี โปรแกรมสินเชื่อ Residential Energy Upgrade (RENU) ของ Colorado Clean Energy Fund นำเสนอสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำโดยไม่ต้องดาวน์สูงสุด 75,000 ดอลลาร์ เป็นระยะเวลาสูงสุด 20 ปีสำหรับการติดตั้งโซลาร์เซลล์ PV ที่อยู่อาศัย

เกี่ยวกับแรงจูงใจด้านภาษีทรัพย์สิน ตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2549 รัฐโคโลราโดได้ยกเว้นภาษีการขายและการใช้ของรัฐสำหรับส่วนประกอบทั้งหมดที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้ากระแสสลับจากพลังงานหมุนเวียน สำหรับทรัพย์สินที่อยู่อาศัย ทรัพย์สินส่วนบุคคลที่ใช้พลังงานหมุนเวียนที่เจ้าของทรัพย์สินที่อยู่อาศัยเป็นเจ้าของและใช้ในการผลิตพลังงานสำหรับใช้ในบ้านจะได้รับการยกเว้นภาษีทรัพย์สินของรัฐโคโลราโด

ในส่วนของเงินช่วยเหลือโดยตรง เมืองโบลเดอร์ในรัฐโคโลราโดให้การสนับสนุนเงินทุนผ่านโครงการ Solar Grant Program ซึ่งให้เงิน 1 ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อวัตต์ สูงสุด 8 ดอลลาร์สหรัฐฯ หรือ 50% ของต้นทุนทั้งหมด

IV. นโยบายอุดหนุนพลังงานแสงอาทิตย์ในสหรัฐฯ สะท้อนให้เห็นมาตรฐานสองต่อและจะนำไปสู่กำลังการผลิตที่เกิน

ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา สหรัฐฯ มักจะกล่าวหาภาคส่วนพลังงานใหม่ของจีนว่าให้เงินอุดหนุนมากเกินไป ในขณะเดียวกัน สหรัฐฯ ก็ได้ขยายกำลังการผลิตพลังงานแสงอาทิตย์อย่างก้าวร้าวผ่านนโยบายการอุดหนุนที่พิเศษและเลือกปฏิบัติ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงมาตรฐานสองต่อแบบทั่วไป การกระทำเหล่านี้จะนำไปสู่กำลังการผลิตส่วนเกินในสหรัฐฯ และส่งผลกระทบต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมที่แข็งแรงทั่วโลก หลังจากการดำเนินการตามพระราชบัญญัติลดเงินเฟ้อ กำลังการผลิตพลังงานแสงอาทิตย์ที่วางแผนไว้ในอเมริกาได้เพิ่มขึ้นอย่างมาก ตามข้อมูลของสมาคมอุตสาหกรรมพลังงานแสงอาทิตย์ (SEIA) ณ เดือนตุลาคม 2023 สหรัฐฯ มีสายการผลิตโมดูล 25 สาย ซัพพลายเออร์โพลีซิลิคอน 2 ราย ซัพพลายเออร์อินเวอร์เตอร์ 9 ราย ซัพพลายเออร์กระจกโฟโตวอลตาอิค 2 ราย และซัพพลายเออร์แผ่นหลัง 1 ราย กำลังการผลิตปฏิบัติการรวมถึงโมดูล 13GW และโพลีซิลิคอน 40,000 ตัน กำลังการผลิตโมดูลที่อยู่ระหว่างการก่อสร้างคือ 19.4GW และกำลังการผลิตเซลล์ เวเฟอร์ และแท่งละ 3.3GW นอกจากนี้ยังมีแผนที่ประกาศกำลังการผลิตเซลล์ 45GW กำลังการผลิตโมดูล 80GW กำลังการผลิต 14GW กำลังการผลิตแท่งโลหะและกำลังการผลิตเวเฟอร์ 27 กิกะวัตต์ ตามข้อมูลของ Wood Mackenzie จากแผนปัจจุบัน กำลังการผลิตโมดูลพลังงานแสงอาทิตย์ของสหรัฐฯ จะเกิน 120 กิกะวัตต์ภายในปี 2026 ซึ่งมากกว่าความต้องการแผงโซลาร์เซลล์ในประเทศถึง 3 เท่าในขณะนั้น

นโยบายอุดหนุนพลังงานแสงอาทิตย์ของสหรัฐฯ ซึ่งเป็นตัวแทนของพระราชบัญญัติลดเงินเฟ้อ ละเลยกฎการค้าพหุภาคี ทำให้การใช้สินค้าในประเทศแทนสินค้าที่นำเข้าเป็นเงื่อนไขในการรับเงินอุดหนุน นโยบายที่เลือกปฏิบัติเหล่านี้ละเมิดพันธกรณีการปฏิบัติต่อคนชาติของสหรัฐฯ ภายใต้กฎขององค์การการค้าโลกอย่างโจ่งแจ้ง เมื่อวันที่ 26 มีนาคม 2024 จีนได้ยื่นคำร้องต่อองค์การการค้าโลกเกี่ยวกับนโยบายที่เกี่ยวข้องในพระราชบัญญัติลดเงินเฟ้อของสหรัฐฯ หลังจากปรึกษาหารือกับสหรัฐฯ ไม่ประสบผลสำเร็จ จีนได้ขอให้องค์การการค้าโลกจัดตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาคดีดังกล่าวในวันที่ 15 กรกฎาคม โดยไม่คำนึงถึงการอำพราง การอุดหนุนแสดงให้เห็นแก่นแท้ที่ชัดเจนของการละเมิดกฎ การเลือกปฏิบัติ และการกีดกันทางการค้าของนโยบายอุดหนุนพลังงานแสงอาทิตย์ของสหรัฐฯ